Los interdictos en la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil
I. INTRODUCCIÓN
La nueva Ley de 7 de Enero de 2000 rehuye por igual, como indica su Exposición de Motivos, la prolijidad y el esquematismo, señalando asimismo que la real simplificación procedimental se lleva a cabo con la eliminación de reiteraciones, la subsanación de insuficiencias de regulación y con una nueva ordenación de los procesos declarativos, que busca ser clara, sencilla y completa en función de la realidad de los litigios y de los derechos, facultades, deberes y cargas que corresponden a los tribunales, a los justiciables y a quienes, de un modo u otro, han de colaborar con la Justicia Civil.
Esta nueva Ley de Enjuiciamiento Civil refunde todos los procesos declarativos en dos; el ordinario, arts.399 a 436, contestado por su concentración, inmediación y oralidad, y el verbal, arts.437 a 447, juicio oral en sumo grado que relega la escritura a lo imprescindible.
La ley ha venido a aglutinar en un sólo procedimiento, el verbal, una serie de modalidades procesales que se encontraban repartidas a lo largo de la Ley o en Leyes sustantivas como la de Arrendamientos Urbanos. Dentro de estas modalidades procesales se encontraban los interdictos; denominación tradicional que sin embargo no recoge la nueva Ley.
La técnica seguida por el Legislador ha sido tomar como referencia el juicio verbal y dentro de su regulación establecer las distintas especialidades que se derivan de los diversos objetos procesales.
Algunos autores, como GARNICA MARTÍN, critican este hacer legislativo, toda vez que, en particular los interdictos, siguen conservando en la nueva regulación las notas particulares que permitía calificarlos como procesos declarativos especiales con carácter sumario.
Con ello sólo se consigue un mero efecto óptico, crear la ilusión de que se han suprimido la mayor parte de nuestros procesos especiales, mientras que la realidad es que se han mantenido dichos procesos especiales, pero mal regulados, desarrollados de forma asistemática y confusa dentro de la regulación de los juicios verbales.
Para el citado autor, esta forma de proceder tiene un doble efecto perverso, por una parte priva de claridad a la regulación del juicio verbal y por otra, oscurece la regulación de los propios procesos especiales, lo que podría haberse evitado sustituyendo los procesos posesorios e interdictales por un sólo proceso de tutela sumaria acorde o paralelo al sistema de tutela cautelar.
Sin caer en críticas o halagos en extremo, podemos convenir con GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO que “se trata de una ley que mejora diversos aspectos del enjuiciamiento civil y, en particular, la racionalización de los procesos especiales, limitando las especialidades, eliminando las superfluas en sí mismas y las innecesarias, habida cuenta de la agilización de los procesos declarativos ordinarios”.
Pero siendo esta su finalidad, ha llegado más allá de lo pretendido, dispersando y casi ocultando especialidades que deberían haberse agrupado por razón de su objeto procesal y, manifestando, como señala el citado autor, una falta de sosiego y detenimiento en su elaboración, como hubiera exigido una ley tan cualificada como ésta, falta de estudio suficiente que llevará a que, en un plazo más breve que prolongado, se produzcan nuevas reformas parciales y urgentes de la nueva ley.
Con independencia de las críticas citadas, lo cierto es que la nueva ley es la que se aplica en nuestro Ordenamiento jurídico desde el 8 de enero del año 2001 y la que contiene la nueva regulación de la materia que seguidamente vamos a desarrollar, los interdictos.
1. Breve referencia a la posesión
Como ya puso de manifiesto IHERING, para los antiguos la posesión era “imago domini”, presunción de propiedad, exteriorización del dominio o la propiedad en su estado de hecho.
La palabra possessio venía de a sedibas, possitio o sedibas, asiento, el poseedor puede permanecer en la cosa que posee possesio apellata est, ut Labeo ait, a sedibas, quasi sedum positio, quia naturaliter tenetur ab eo, qui ei insistit (Digesto, en su versión florentina, Libro XLI, tit. 2, frag. 1. pr.).
Asimismo, en las Partidas, se dice que la posesión viene a significar tanto como “ponimiento o postura de pies”, algo así como “la ocupación o tenencia de una cosa corporal, sea con ánimo de retenerla para sí o en concepto de dueño, o bien sin esa consideración”. Según esta doctrina, la posesión propiamente dicha se refiere a las cosas corporales, y por tanto, excluye las incorporales o derechos, que vienen a constituir lo que se conoce como cuasi possessio.
En un sentido amplio, se entiende por posesión cualquier relación material con la cosa, a diferencia de la verdadera posesión, en la que el poseedor actúa como si fuera su dueño (animus dominii).
Siguiendo a PUIG PEÑA, podemos definirla como “una situación jurídica tutelada, por cuya virtud una persona tiene una cosa o ejercita un derecho de tal forma que actúa sobre la misma como si fuese su titular verdadero”.
Nuestro Código Civil, en su art. 430, dice: “Posesión natural es la tenencia de una cosa o disfrute de un derecho por una persona. Posesión civil es esa misma tenencia o disfrute unidos a la intención de haber la cosa o derecho como suyos”.
Para ROCA SASTRE, la posesión se entiende como un señorío de hecho ejercido sobre una cosa, con abstracción de si está fundado en un derecho o título jurídico de pertenencia. Sobre todo, ante el importante e inmediato efecto de la posesión, cual es el de su protección interdictal, la posesión es una situación de dominación, señorío, contacto o poder de hecho de una persona sobre una cosa, prescindiéndose de momento, es decir, mientras no se contienda acerca de ello, de si aquella persona es o no verdadera dueña o titular. Aparente y provisoriamente, la propiedad y la posesión se confunden o asemejan. Haciendo abstracción del elemento titularidad o legitimación, el poseedor se conduce externamente como el propietario, y provisoriamente es mantenido o protegido interdictalmente, lo mismo el poseedor no propietario que el propietario poseedor.
Acción típica de tutela posesoria son los interdictos.
II. LOS INTERDICTOS: EN GENERAL
Señala elArt. 446 C.C. “Todo poseedor tiene derecho a ser respetado en su posesión; y, si fuere inquietado en ella, deberá ser amparado o restituido en dicha posesión por los medios que las leyes de procedimientos establecen”.
Estos medios son los juicios posesorios.
Tradicionalmente se han considerado como tales los interdictos de adquirir, retener, recobrar, obra nueva y obra ruinosa, si bien hoy es unánime la doctrina al señalar que sólo tienen el carácter de juicios posesorios los interdictos de retener y de recobrar, procesos especiales y sumarios destinados a proteger el simple hecho de la posesión o ius possesionis, sin decidir acerca del derecho a poseer o ius possidendi.
Junto a ellos, la LEC regulaba y regula los interdictos de adquirir, obra nueva y obra ruinosa, procesos también especiales y sumarios pero ya no de carácter posesorio, pues su finalidad no es proteger el simple hecho de la posesión.
El interdicto de adquirir es una acción concedida al titular de un derecho posesorio para adquirir la posesión privada del mismo, con un carácter claramente petitorio.
Tampoco son acciones posesorias, sino medios de adquirir la posesión derivada de un derecho, las que se ejercitan para obtener la posesión judicial.
Por lo que se refiere al interdicto de obra nueva no se define por la situación posesoria sino por el derecho a realizar la obra en cuestión y el de obra ruinosa tiene por objeto evitar un daño, pero no resolver acerca de la posesión, teniendo ambos un carácter cautelar conservatorio y un fuerte entronque administrativo.
La LEC de 1881 regulaba los interdictos en el Titulo XX del Libro II dedicado a la Jurisdicción Contenciosa, artículos 1631 a 1685, señalando el primero de ellos que:
“Los interdictos sólo podrán intentarse:
1 Para adquirir la posesión.
2 Para retenerla o recobrarla.
3 Para impedir una nueva obra.
4 Para impedir que cause daño una obra ruinosa.”
Bajo este concepto de interdicto la Ley recogía procedimientos diversos y poco relacionados entre sí, aunque con tres factores en común, la adquisición, la retención y la recuperación de la posesión.
Todos los interdictos se mantienen en la nueva regulación, si bien, ya no encontramos un título específico dedicado a estos procedimientos sino una regulación asistemática y dispersa a lo largo del articulado, lo que dificulta en gran medida su localización y estudio.
Señala el art. 248.3 de la nueva Ley que las normas de determinación de la clase de juicio por razón de la cuantía sólo se aplicarán en defecto de norma por razón de la materia, si bien en el caso de los interdictos no haría falta acudir a este precepto con objeto de determinar el procedimiento aplicable ya que el art. 250.1 ya establece expresamente los juicios que, con independencia de su cuantía, seguirán los trámites del juicio verbal.
En todos los interdictos, pues, se seguirán los trámites juicio verbal, según se desprende de los diversos apartados del art. 250.1; que recoge en forma de lista las demandas que se decidirán en este juicio, con independencia de la cuantía.
Dado que la cuantía de estos procesos normalmente excederá de 150.000 ptas., según lo dispuesto en el art. 437.1 LEC el juicio principiará mediante demanda sucinta, en la que se consignarán los datos y circunstancias de identificación del actor y del demandado y el domicilio o los domicilios en que pueden ser citados, y se fijará con claridad y precisión lo que se pida.
III. COMPETENCIA
La competencia para conocer de estos procedimientos venía atribuida al Juzgado de Primera Instancia del lugar en que estuviese sita la cosa objeto del interdicto; según la regla 15 del art. 63 LEC, con la excepción del interdicto de adquirir, que tenía su regla especial en el apartado 14 del precitado artículo 63, reconociendo como Juez competente al del lugar donde estén sitos los bienes, o en aquel en que radiquen la testamentaria o abintestato o el domicilio del finado.
En la Ley 1/2000 la competencia objetiva la siguen ostentando los Juzgados de Primera Instancia, en los cuales se residencia la cláusula residual competencial al disponer el art.45 que: “Corresponde a los Juzgados de Primera Instancia el conocimiento, en primera instancia, de todos los asuntos civiles que por disposición legal expresa no se hallen atribuidos a otros tribunales”, amén de los asuntos, actos, cuestiones y recursos que les atribuye la Ley Orgánica del Poder Judicial, en sus artículos 84 a 86.
Por lo que respecta a la competencia territorial, la propia Exposición de Motivos de la Ley señala que mantiene los criterios generales para la atribución de la competencia territorial, sin multiplicar innecesariamente los fueros especiales por razón de la materia y sin convertir todas esas reglas en disposiciones de necesaria aplicación.
A la competencia territorial se refieren los artículos 50 a 60, estableciendo el primero de ellos como fuero general de las personas físicas el del domicilio del demandado, lo que el art. 51 reitera para las personas jurídicas.
El art. 52 sienta determinados fueros especiales, que parecen tener carácter necesario, por el rigor de los tiempos verbales imperativos utilizados por el legislador:“No se aplicarán los fueros establecidos en los artículos anteriores y se determinará la competencia de acuerdo con lo establecido en el presente artículo en los casos siguientes..”
Sin embargo, con la excepción de los fueros contenidos en los números 11, 41 y 151 del apartado 11 y en el apartado 21, dice el art. 54 que las reglas legales atributivas de la competencia territorial sólo se aplicarán en defecto de sumisión expresa o tácita de las partes a los tribunales de una determinada circunscripción.
Se admite por tanto la sumisión de manera más amplia que en la LEC de 1881, exigiéndose para su validez y eficacia, como es lógico, que se haga a tribunales con competencia objetiva para conocer del asuntos de que se trate.
Por lo que atañe a los interdictos, en ellos no cabrá sumisión, ya que el art. 54.1 establece que: “Tampoco será válida la sumisión expresa o tácita en los asuntos que deban decidirse por el juicio verbal”.
Excluida la sumisión, habrá de determinarse el fuero aplicable a los interdictos.
La Ley de 1881 era más explícita al respecto, ya que, en el art. 63 disponía que: “Para determinar la competencia, fuera de los casos expresados en los artículos anteriores, se seguirán las reglas siguientes”:
En el interdicto de adquirir, será Juez competente el del lugar en que estén sitos los bienes, o aquel en que radiquen la testamentaría o abintestato o el domicilio del finado.
En los interdictos de retener y recobrar la posesión, en los de obra nueva y obra ruinosa, y en los deslindes, será Juez competente el del lugar en que esté sita la cosa objeto de interdicto o deslinde”.
La nueva LEC no utiliza en ningún momento el término o denominación tradicional de “interdicto”
Entendemos que siguen siendo de aplicación o manteniéndose los criterios que sentaba la anterior Ley ya que el art. 52 de la nueva dispone que:
“No se aplicarán los fueros establecidos en los artículos anteriores y se determinará la competencia de acuerdo con lo establecido en el presente artículo en los casos siguientes:
1 En los juicios en que se ejerciten acciones reales sobre bienes inmuebles será tribunal competente el del lugar en que esté sita la cosa litigiosa.
Cuando la acción real se ejercite sobre varias cosas inmuebles o sobre una sola que este ubicada en diferentes circunscripciones, será tribunal competente el de cualquiera de éstas, a elección del demandante.
4 En los juicios sobre cuestiones hereditarias, será competente el tribunal del lugar en que el finado tuvo su último domicilio, y si lo hubiere tenido en país extranjero, el del lugar de su último domicilio en España, o donde estuviere la mayor parte de sus bienes, a elección del demandante”.
1. Fuero Territorial
La Disposición Derogatoria única de la Ley 1/2000, señala expresamente que:
“Se considera en vigor la Ley 52/1997 de 27 de Noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas”.
El art. 15 de dicha ley vino a recoger el denominado Fuero Territorial de las Administraciones Públicas, anteriormente contemplado en el art. 71 de la LEC DE 1881:
“Para el conocimiento y resolución de los procesos civiles en que sean parte el Estado, los Organismo públicos o los órganos constitucionales, serán en todo caso competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla. Esta norma se aplicará con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento.
Lo dispuesto en este artículo no será de aplicación a los juicios universales ni a los interdictos de obra ruinosa”.
Según la Disposición Adicional Cuarta, esta norma es de aplicación a las Comunidades Autónomas.
Este fuero debe operar en todo caso en que en un procedimiento civil intervenga una de las Administraciones Públicas en él mencionadas con independencia de que lo hagan en calidad de parte actora o demandada, con carácter exclusivo o en compañía de otras parte en principio no afectadas por el referido fuero, en atención a las siguientes consideraciones:
Primera: En primer lugar porque el anterior art. 71 de la LEC y el hoy art. 15 de la Ley de Asistencia Jurídica debe ser entendido en sus estrictos términos, al establecer de forma clara y rotunda que: “Para el conocimiento y resolución… serán únicamente competentes”,con lo que de forma taxativa se elimina la posibilidad de atribuir la competencia en estos supuestos a Juzgados que no sean los indicados, con independencia o no de una situación litisconsorcial en el procedimiento, ya que, en caso contrario, se estará así supeditando la competencia, no a la intervención de órganos de la Administración en el Litigio, sino a que dichos órganos estén o no acompañados por terceros.
Segunda: Porque la relación del art. 15 de la Ley de Asistencia Jurídica impone la aplicación de esta norma con preferencia a cualquier otra sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento.
Tercera: Porque en modo alguno se vulnera el art. 24 de la Constitución ni el derecho al Juez Natural predeterminado por la Ley, ya que este no es sino el establecido con arreglo a las normas de competencia general o especial prefijadas por la ley con anterioridad al proceso o litigio en concreto, con lo que debe entenderse que Juez Natural es tanto el que corresponda según las normas preferenciales de sumisión expresa o tácita establecidas en la LEC, como el que resulte en aplicación en cada caso de las normas generales o especiales determinantes de la competencia, entre ellas el fuero territorial de las Administraciones Públicas del referido art. 15 de la Ley de Asistencia Jurídica.
Cuarta: Y porque como ya señaló el ATC 324/1993, de 26 de octubre, no existe sombra alguna de inconstitucionalidad en el citado precepto pues, aun cuando ciertamente el establecimiento de ese fuero personal del Estado y demás organismos mencionados entrañe una excepción personal a la norma general reguladora del fuero, encuentra justificación suficiente en la propia naturaleza pública de las personas jurídicas sobre las que se proyecta y su organización y la defensa de los intereses públicos que tienen atribuida, de suerte que no cabe reputarla contraria al principio de igualdad proclamado en art. 14 CE que exige un tratamiento legal igual a los iguales pero no es incompatible con un tratamiento desigual cuando existan razones objetivas que lo justifiquen.
Por tanto, la norma del fuero territorial es de aplicación a los interdictos de retener, recobrar, y caso de admitirse contra actos de la Administración, al de obra nueva, a diferencia de lo que anteriormente establecía el art. 71 de la LEC que excluía de la aplicación del fuero no sólo al interdicto de obra ruinosa, sino también al de obra nueva.
Como ya dijimos, si bien el art. 15 de la citada Ley se refiere exclusivamente al Estado este precepto es de plena aplicación a las Comunidades Autónomas por mandato expreso de la Disposición Adicional Cuarta de la misma Ley, señalando que:
“3. En cuanto a lo dispuesto en el artículo 15, cuando sean parte en el procedimiento las Comunidades Autónomas y entidades de Derecho público dependientes de las mismas, serán también competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en la capital… de la Comunidad Autónoma en el caso de que la misma no sea capital de provincia.”
En el ámbito de la Comunidad de Madrid se puede citar la Disposición Adicional Primera de la Ley 3/1999 de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad en la que se señala expresamente que:
“Se estará a lo dispuesto en la legislación estatalrespecto del régimen de notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal, la exención de depósitos y cauciones, tasación de costas, suspensión del curso de los autos y fuero territorial de los entes públicos”.
IV. PROHIBICIÓN DE RECONVENCIÓN
Supuesto que la reconvención es procesalmente hablando la demanda que el demandado formula contra el actor al contestar a la por él presentada, y que conlleva una acumulación objetiva de acciones, introduciendo en el proceso una acción nueva, distinta de la cuestión principal, con la finalidad de que sea discutida y resuelta en la sentencia que ponga fin al litigio, lógico es que no se admita en los procesos de carácter sumario ya que se trata de juicios especiales en los que incluso es preciso preservar el objeto delimitándolo concretamente e impidiendo que se extienda a otras cuestiones.
La anterior LEC aludía a la reconvención en el art. 542 para el juicio de Mayor Cuantía, en el art. 688 para el de Menor cuantía, y en los artículos 45 y 46 del Decreto de 21 de Noviembre de 1952, para el juicio de Cognición.
La Ley 1/2000 recoge la figura de la reconvención en los arts. 406 y 407, respetando la naturaleza y finalidad de esta figura, si bien limitando sustancialmente la posibilidad de formularla al señalar que:
“Al contestar a la demanda, el demandado podrá, por medio de reconvención, formular la pretensión o pretensiones que crea que le competen respecto al demandante”
La ley, en un afán de introducir elementos tendentes a simplificar el procedimiento, establece la necesidad de que la pretensión que se ejercite mediante reconvención sea conexa con el objeto de la demanda principal, tratando así de acomodarse al modelo implantado en otros ordenamientos.
De esta forma, y como señala DAMIÁN MORENO, junto a la novedad de la limitación sustancial de la posibilidad de utilizar esta figura, aparece la conexidad como presupuesto de la misma, que exige el art. 406.1, a diferencia de lo que tradicionalmente ha venido aplicándose en nuestro Derecho, caracterizado por un sistema que admitía que el demandado pudiese ejercitar cualquier pretensión, aunque nada tuviese que ver con el objeto de la demanda principal, la llamada “Reconvención inconexa”.
Uno de los supuestos en que no se admite la reconvención es el de los procesos cuyo estudio ahora nos ocupa, y así señala elart. 438 de la Ley:
“Reconvención y acumulación objetiva y subjetiva de acciones.
En ningún caso se admitirá reconvención en los juicios verbales que, según la ley, deban finalizar por sentencia sin efectos de cosa juzgada.
En los demás juicios verbales sólo se admitirá la reconvención cuando ésta se notifique al actor al menos cinco días antes de la vista, no determine la improcedencia del juicio verbal y exista conexión entre las pretensiones de la reconvención y las que sean objeto de la demanda principal.”
V. FORMA DE DETERMINACIÓN DE LA CUANTÍA
Las reglas de determinación de la cuantía vienen recogidas en el art. 251 de la nueva LEC.
La cuantía se fijará según el interés económico de la demanda, que se calculará, en el caso de los interdictos de acuerdo con la regla 20:
“Cuando el objeto del proceso sea la condena de dar bienes muebles oinmuebles, con independencia de que la reclamación se base en derechos reales o personales, se estará al valor de los mismos al tiempo de interponerse la demanda, conforme a los precios corrientes en el mercado o en la contratación de bienes de la misma clase.
Para este cálculo podrá servirse el actor de cualesquiera valoraciones oficiales de los bienes litigiosos, si no es posible determinar el valor por otros medios, sin que se pueda atribuir a los inmuebles un valor inferior al que conste en el catastro”.
El nº 3 del art. 251 contempla determinados supuestos en los que será de aplicación la anterior regla de cálculo, entre los que se encuentran:
Las demandas dirigidas a garantizar el disfrute de las facultades que se derivan del dominio.
Cuando el proceso verse sobre la posesión y no sea aplicable otra regla.
En los pleitos relativos a una herencia o a un conjunto de masas patrimoniales o patrimonios separados, se aplicarán las reglas anteriores respecto de los bienes, derechos o créditos que figuren comprendidos en la herencia o en el patrimonio objeto de litigio.
Con independencia de la cuantía los interdictos se tramitarán, por mandato expreso del art. 250, por los trámites del juicio verbal.
VI. LOS INTERDICTOS Y LA ADMINISTRACIÓN
Por expreso mandato constitucional, la Administración ha de actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 103 CE), siendo vitales para garantizar esta adecuación a lo que el Ordenamiento impone que la actuación administrativa se desarrolle por el cauce formal que constituye lo que se llama el procedimiento administrativo, y que los distintos poderes públicos actúen dentro del marco de su jurisdicción y competencia.
La prohibición de interdictos frente al actuar administrativo tiene su fundamento en la prerrogativa de autotutela en favor de la Administración, basada en la presunción de validez y legalidad del acto administrativo y en la finalidad de servicio al bien común, general y público, que no permiten que el procedimiento de ejecución forzosa, una vez iniciado, pueda quedar suspendido por la interposición de interdictos judiciales.
El interdicto como venimos estudiando es una institución jurídica, clásica, dirigida a la recuperación de la posesión de bienes o a evitar que la posesión de los bienes pase a otra persona. Es un proceso posesorio, necesitando luego, la ratificación de titularidad en el proceso dominical. Cuando la Administración, en un procedimiento de ejecución forzosa, toma posesión de bienes del particular administrado, sus actuaciones administrativas no han de quedar en entredicho, inter dictum, paralizadas por actos procesales del particular. El particular, contrariamente a la Administración que sí puede formular interdictos para la defensa de sus bienes ( recordemos el artículo 81 de la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de Abril de 1964) sólo dispone del recurso Contencioso-administrativo frente al acto, y trámites posteriores que está ejecutando la Administración, y en este recurso judicial podrá solicitar su suspensión.
Uno de los privilegios de que goza la Administración, basado precisamente en que su actuar es conforme a derecho, es la prohibición de interdictos contra el actuar administrativo.
Si bien, para que la Administración goce de este privilegio se requiere que actúe dentro de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.
Este principio general era ya recogido por el art. 103 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio 1958 y hoy viene consagrado en el art. 101 de la Ley 30/92:
“No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”
Este privilegio viene recogido en numerosos preceptos del Ordenamiento jurídico, así:
El art. 8.2 de la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964, dentro de las prerrogativas de la Administración, y en el art. 13, referido al deslinde en relación con losarts. 8 al 15 y 44 del Reglamento de la Ley de Patrimonio del Estado de 5 de Noviembre de 1964.
El art. 10 de la Ley de Montes de 8 de Junio de 1957 y en el art. 66 de su Reglamento de 22 de Febrero de 1962.
No recoge expresamente esta prohibición la vigente Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985, a diferencia de la anterior de 13 de Junio de 1879, que sí se refería a ella en su art. 252; si bien, dado el carácter general de la misma en relación con los órganos de la Administración, es indudable su aplicación en materia de aguas.
En el ámbito de la Administración Local en el art. 70.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de Junio de 1986.
En el ámbito de las respectivas Comunidades Autónomas, así por lo que respecta a la Comunidad de Madrid:
En el art. 36.2 del Estatuto de Autonomía de 25 de Febrero de 1983, reformado por la L.O. 5/1998 de 7 de Julio:
“ No se admitirán interdictos contra las actuaciones de la Comunidad de Madrid, en materia de su competencia, y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”.
En el art. 51 de la Ley de Gobierno y Administración de 13 de Diciembre de 1983, artículo 25 de la Ley de la Administración Institucional de 19 de Enero de 1984 o 6.4 de la Ley de Patrimonio de dicha Comunidad de 23 de Julio de 1986.
La prohibición de interponerse interdictos frente a las actuaciones de la Administración se refiere a los supuestos en que el acto administrativo, detentador de la posesión de bienes del particular, se haya producido en el procedimiento legalmente establecido y con la competencia propia del contenido del acto. Cuando la actuación material, atentatoria a la posesión de los bienes del particular, carece del acto administrativo que le hubiere conferido cobertura jurídica, bien porque se ha adoptado por órgano incompetente, manque de droit, bien, porque no se ha seguido el procedimiento legalmente establecido, manque de procedure, surgirá la denominada vía de hecho, que conlleva un cese automático de la prerrogativa de autotutela y el comienzo de los efectos de la acción posesoria del particular.
Ejemplo paradigmático de la vía de hecho es elart. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954:
“Siempre que, sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta Ley, la Administración ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los Jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida”.
En concordancia con este precepto se encuentra el art. 139 del Reglamento de Expropiación Forzosa, que pone una vez más de manifiesto que si la Administración prescinde de las normas reguladoras de su actividad y realiza así actos que afecten a las posesiones de los particulares, se justifica y legitima el ejercicio de la acción interdictal por el particular agraviado o despojado, y en tal sentido hay que interpretar, como recuerda GARCÍA DE MARINA, la regla general dispositiva del art. 93 de la Ley 30/92 por la que las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. Hoy día es indudable que el Ordenamiento español rechaza con carácter general -art.101 citado de la Ley de la Ley 30/92 y 149.1.181 de la Constitución-, la actuaciones administrativas constitutivas de vía de hecho, las cuales constituyen una forma de violencia sobre el ciudadano y sobre sus bienes incompatibles con lo que el poder público es y tiene que ser en un Estado de Derecho: servidor de los ciudadanos y escudo de sus libertades. Y por ello ha reforzado la protección confiriéndole, además de la vía normal de protección, la administrativa, la más rápida, y que debería ser atendida siempre, del interdicto civil.
VII. COMPATIBILIDAD DE LOS INTERDICTOS CON LA ACTUACIÓN EN VÍA DE HECHO
Una de las novedades más importantes de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley 29/1998 de 13 de Julio es la creación de un recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho (art. 25).
Como señala la Exposición de Motivos de la Ley:
“Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. La acción tiene una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares”.
Como señala GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ: El problema tradicional de las vías de hecho venía siendo el de que la Jurisdicción Contencioso-administrativa no concedía una justicia administrativa adecuada a los intereses de los ciudadanos, esencialmente la justicia cautelar que se precisa en estos casos. Esta justicia administrativa cautelar fue concedida esencialmente por la Jurisdicción Civil, previa interposición de los interdictos, pese a que estos recursos también venían configurándose de forma limitada y excepcional.
En este sentido, la Jurisprudencia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa evidencia claramente que dicha jurisdicción no venía concediendo una justicia administrativa adecuada a los intereses de los afectados por la vía de hecho.
Mas bien, funcionaba antes de la Ley de Jurisdicción Contencioso administrativa de 1998 el antiquísimo y arcaico sistema de justicia administrativa secundaria o compensatoria, basado en el tándem declaración-indemnización compensatoria.
En otros caso, era la Jurisdicción Civil la que concedía justicia cautelar o interdictal contra la Administración.
Para este autor la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa consigue una solución procesal técnicamente satisfactoria y además supera una concepción histórica en virtud de la cual a los Tribunales civiles, por ser los auténticos Tribunales, corresponde entender de un caso como las vías de hecho, especialmente sensible desde el punto de vista de la protección de los derechos de los particulares. Este sistema o concepción arranca desde los tiempos de la Revolución Francesa, cuando la jurisdicción administrativa no es aún una auténtica jurisdicción integrada en el Poder judicial conociéndose con el nombre de “actos arbitrarios” o “vías de hecho” (voie de fati) o en Alemania como willjürliche Verwaltungsakte, donde, por cierto, la Ley de Jurisdicción Contencioso administrativa de 1960,Verwaltungsgerichtsordnung, abandonó la configuración civilista de la vía de hecho, como hoy hace la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa española de 1998, es decir, corrigiendo el sistema de pretensiones procesales.
Esta concepción histórica atribuía el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Civil cuando otra jurisdicción no lo hiciese con un conjunto adecuado de garantías jurídicas, como por ejemplo se recoge en derecho comparado en el art.19 de la Ley Fundamental de Bonn.
La nueva Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa considera que esta jurisdicción es capaz de resolver el problema procesal típico del Derecho Publico, que es la tutela interdictal o cautelar frente a la vía de hecho.
Llegado este punto se plantea el problema de si, tras la nueva LJCA y la creación del recurso contra las vías de hecho cesa el conocimiento de esta materia por la Jurisdicción Civil y de si es o no compatible el ejercicio de este recurso con la interposición del correspondiente interdicto en vía civil.
“La unidad de jurisdicción en estos casos de las vías de hecho parece en todo punto indeseable. No existen motivos para defender un sistema de dualidad jurisdiccional (civil, administrativa). Por otra parte, la dualidad jurisdiccional sobre idéntica cuestión procesal (justicia interdictal en caso de vía de hecho) no parece una solución correcta. Entre otros ejemplos, piénsese en una vía de hecho con pluralidad de destinatarios (así, a consecuencia de la construcción de una vía pública) algunos de ellos ejercitando recursos ante juzgados civiles y otros ante los órganos jurisdiccionales del orden Contencioso-administrativo, declarándose la paralización de dicha obra por los primeros pero no por los segundos. Y piénsese en el supuesto en que sean numerosos los juzgados civiles que conozcan sobre la vía de hecho, por afectar a varios partidos judiciales, desventaja ésta que por cierto evita también el residenciamiento de asuntos en la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por poder llegar a concentrarse los distintos litigios ante un mismo órgano jurisdiccional. No puede tampoco olvidarse que ante la Jurisdicción Civil es harto difícil que prosperen ciertos interdictos frente a la Administración (como ocurre con el de obra nueva o el de obra ruinosa). Habría además que favorecer la unidad de criterios en cuanto a la aplicación judicial del nuevo régimen procesal de las vías de hecho, previsto en la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998.”
Técnicamente, siendo las vías de hecho “actuaciones sujetas al Derecho Administrativo”, pudo justificarse un conocimiento de la Jurisdicción Civil mientras el criterio de acceso a la jurisdicción Contencioso-administrativa fue el de los “actos de la Administración Pública”; pero, una vez se afirma el criterio de la “actuación”, y estando ésta sujeta a Derecho administrativo, es difícil defender el conocimiento de la Jurisdicción Civil.
En el fondo, si bien históricamente pudo justificarse una extensión de la Jurisdicción Civil al conocimiento de asuntos de carácter público o administrativo (en tanto en cuanto la Jurisdicción Contencioso-administrativa no tutelaba adecuadamente los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos), lo cierto es que una vez que la LJCA de 1998 atribuye un control interdictal o cautelar contra la actuación administrativa constitutiva de vía de hecho, en favor de la jurisdicción Contencioso-administrativa, deja de justificarse el conocimiento de la Jurisdicción Civil. El control civil no quedaría tanto prohibido como latente o inoperante (y con ello el posible apoyo que pudiera encontrarse para admitir la demanda en vía civil en los arts. 101 LRJAP y 125 de la Ley de Expropiación Forzosa; por su parte, el art.14 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas no tiene contenido material).
Por tanto, el recurrente ya no tiene una necesidad de protección jurídica especial capaz de justificar un control civil de las vías de hecho desde el momento en que la Jurisdicción Contencioso-administrativa dispone de todos los medios necesarios para conocer adecuadamente de estos asuntos jurídico-públicos. (En favor de la exclusividad de la jurisdicción Contencioso-administrativa se pronuncian recientemente los Magistrados del Tribunal Supremo Conde Martín de Hijas y Fernández Valverde en la obra COMENTARIOS A LA LEY DE JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, Edic. Abella, Madrid, 1998).
Termina diciendo este autor, que:
“En suma, la Jurisdicción Civil debería declarar improcedente esta vía jurisdiccional mientras la Jurisdicción Contencioso-administrativa conozca cautelarmente de las vías de hecho, mientras esté vigente la solución procesal de la LJCA de 1998.”
Sin embargo, tradicionalmente, la doctrina mayoritaria se inclina por entender que frente a la actuación administrativa en vía de hecho caben todos los medios de reacción que el Ordenamiento admite frente a las agresiones de los derechos de los ciudadanos desprovistos de legitimidad jurídica.
Una sentencia de 8 de mayo de 1969 decía ya que:
“sería nulo de pleno derecho y la actuación posterior supondría el empleo de la vía de hecho, desafuero ante el que el artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa no sólo admite el amparo inmediato de los tribunales de lo contencioso, sino incluso el de la Jurisdicción Civil”.
Jurisprudencialmente ha sido admitida esta compatibilidad, así; la S.T.S. de 20 de Marzo de 1987 admite claramente la competencia de la jurisdicción civil para conocer de la acción interdictal contra la Administración cuando ésta ha actuado fuera de su competencia o sin ajustarse al procedimiento legal.
En el caso CASRAMA (Consorcio de abastecimiento de agua y saneamiento de los pueblos de la provincia de Madrid) se había invadido una finca para instalar una tubería sin haber impuesto antes la servidumbre de acueducto y sin haber obtenido autorización de los dueños. Pues bien, el Tribunal Supremo dijo:
“ el expediente administrativo para imposición de la servidumbre forzosa de acueducto, con las consecuencias de expropiación, también forzosa, que podía conllevar, si inicia cuando habían transcurrido cerca de diecisiete meses de la fecha en que CASRAMA procedió por vía de hecho, ya que ninguna providencia administrativa autorizaba su actuación, a invadir la finca de la actora en la forma en que lo hizo, lo que determina que la vulneración de preceptos legales que se acusan en el único motivo del recurso, carezca totalmente de fundamento, habida cuenta de que al amparo interdictal y concretamente al dirigido a recobrar la posesión procede en casos como el que aquí nos ocupa, siendo harto elocuente al respecto la preceptiva contenida en el artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que para el supuesto de no haberse cumplido los requisitos sustanciales que autorizan la “ocupación” por la Administración de la cosa objeto de la expropiación, establece que “el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar para que los Jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida”, preceptiva que no contradicen sino, antes por el contrario, ratifican el artículo 103 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y el artículo 38 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, pues una y otra norma sólo proscriben el uso de la acción interdictal en los supuestos de providencias dictadas por las Autoridades Administrativas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.”
Por su parte, la STS de 22 de Septiembre de 1990, en el Asunto de la Colonia Nuestra Señora de Loreto pone de manifiesto el origen de la acción interdictal como medio para combatir la vía de hecho administrativa, así como la procedencia de haber utilizado el recurso contencioso-administrativo junto con la vía interdictal:
“El procedimiento administrativo no es un mero ritual tendente a cubrir a un poder desnudo con una vestidura pudorosa que evite el rechazo social. Que no se trata de cubrir impudicias sino de que no las haya. Porque lo que exige el pudor en las relaciones entre el poder público y los ciudadanos es que el comportamiento de aquél inspire confianza a los administrados, como dice ya hoy en nuestro Ordenamiento el artículo 1 de la Ley Foral Navarra 6/1990, de 2 de julio, de Administración local, precepto que, con toda probabilidad, se ha tomado del artículo 6 de la Ley polaca del procedimiento administrativo, citado ya alguna vez por este Tribunal. Y el primer factor capaz de generar esa confianza es la adecuación a un procedimiento que garantice que el obrar administrativo, por más reflexivo, tenga más posibilidades de adecuarse al Ordenamiento administrativo. El artículo 1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de general y directa aplicación a todas las Administraciones Públicas por mandato constitucional (art. 149.1.181), establece imperativamente la sujeción a formalidades procesales de la actuación administrativa, lo que aquí no se ha cumplido de ningún modo. Ha habido vía de hecho porque se ha actuado sin procedimiento. Y la ha habido también porque tampoco ha habido acto administrativo previo…
Pudo el apelado haber utilizado la vía interdictal ante la Jurisdicción Civil, pues en estos casos el Ordenamiento español autoriza el empleo de esta vía procesal más rápida con carácter general en el artículo 103 de la Ley de Procedimiento Administrativo (la redacción en forma negativa que adopta este precepto no debe impedir su correcta intelección: los interdictos contra la Administración son posibles cuando el acto está viciado por falta de competencia de su autor o por no haber respetado éste las formas procesales exigibles). (Hoy el art.101 de la Ley 30/92).
Pero, por las razones que sea, ha preferido recurrir ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa que también puede y debe otorgarle protección. En todo caso importa dejar claro que no sólo la Jurisdicción Contencioso-administrativa sino también la civil podía y tenía que otorgarle protección. En el caso de la civil por la vía interdictal. Porque el Ordenamiento español desde hace muchos años admite los interdictos contra la Administración (desde hace más de un siglo, concretamente desde la famosa Real Orden de 8 de mayo de 1839 que, si bien los prohibía con carácter general los admitía cuando la Administración no hubiera actuado “en los negocios que pertenecen a sus atribuciones”. Esta excepción pasó a la Ley municipal de 1870 -art.89- al Estatuto Calvo Sotelo de 1924 -art.259- y a la Ley de Régimen Local de 1955 -art.403.2- siquiera la redacción oscura de estos preceptos no haya favorecido -antes al contrario- su aplicación). Hoy día es indudable que el ordenamiento español rechaza con carácter general -art.103 citado de la Ley de procedimiento y 149.1.181 de la Constitución- , las actuaciones administrativas por vía de hecho, las cuales constituyen un forma de violencia sobre el ciudadano y sobre sus bienes incompatibles con lo que el poder público es y tiene que ser en un Estado de Derecho: servidor de los ciudadanos y escudo de sus libertades. Y por ello haya reforzado la protección confiriéndole, además de la vía normal de protección, la administrativa, la más rápida, y que debería ser atendida siempre, del interdicto civil”.
También podemos aludir a la STS de 1 de Abril de 1995 del Centro Radiológico Cordobés, S.A., CERACO, contra el Ayuntamiento de Córdoba:
“Cuando la Administración pública (sea la del Estado, sea la de alguna entidad local o municipal) adopta contra un particular alguna medida o resolución, sin seguir el procedimiento legalmente establecido para ello, es decir, cuando acude a la llamada “vía de hecho” sin cobertura procedimental alguna, cabe contra dicha resolución o medida meramente fáctica el correspondiente interdicto ante la Jurisdicción Civil”.
Como señala CAINZOS FERNÁNDEZ, la Jurisdicción Contencioso-administrativa es la sede natural del enjuiciamiento de los actos administrativos y aún de la pura actuación material de la misma, y así lo ha declarado el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 160/1991, de 18 de Julio, la cual explica que
“...en la expresión “actos de la Administración Pública sujetos a Derecho administrativo” y otras similares con las que las Leyes vigentes definen el objeto del recurso contencioso-administrativo, han de entenderse comprendidos los actos administrativos expresos, tácitos y presuntos, y las actuaciones de la Administración que constituyen simples vías de hecho. Y es que frente a una actuación material de la Administración sólo caben dos posibilidades: bien considerar dicha actuación como un conjunto de facta concludentia de los que se debe inferir una resolución fundamentadora de la misma, esto es una declaración de voluntad administrativa manifestada a través de la actuación material, o bien en otro caso concebir dicha actuación como una simple vía de hecho, es decir, como una pura actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica. Y en ambos casos es una actividad sujeta a la competencia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa…”
En base a estas argumentaciones, para GONZÁLEZ PÉREZ resulta que frente a la vía de hecho debe admitirse el recurso Contencioso-administrativo conforme a las reglas de la LJCA y también la vía judicial civil, que incluye, desde luego, los interdictos de retener y recobrar a que se refiere el artículo 125 LEF pero también otros procedimientos distintos, como el proceso ordinario, debiendo ser probado el presupuesto procesal de la vía de hecho, aunque no con el carácter de prueba plena (STS 8 Junio 1993) de suerte que, la regulación establecida para la impugnación de la vía de hecho ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-administrativo no excluye la tradicional vía interdictal, ni otras acciones civiles que pudieran resultar procedentes.
Lo que hay que subrayar es que el recurso a la vía civil y, en particular, a la interdictal “debe entenderse como un plus de defensa del administrado”, no como improcedencia del recurso contencioso-administrativo, pues entra dentro “de los demás medios legales procedentes”, y , además, lo contrario “constituiría una interpretación de las que conducen al absurdo, el que un particular que sufre las consecuencias de una actuación administrativa sin la observancia de las mínimas formalidades legales no pudiera utilizar los medios impugnativos ordinarios de lo contencioso, mientras que sí lo puede ejercitar el receptor de actos formalmente correctos”, STS 2 noviembre 1981. Con la nueva LJCA queda ya manifiesta la procedencia del recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho.
Para este autor debe negarse que la nueva regulación, que prevé expresamente la impugnación contencioso-administrativa de la vía de hecho, conduzca a que el sistema en ella articulado para reaccionar contra la vía de hecho se entienda como único, esto es, que el control de la vía de hecho se limite al Orden Jurisdiccional Contencioso-administrativo.
Por el contrario, debe seguir manteniéndose la posibilidad alternativa de acudir a los tribunales civiles.
Además, durante la propia tramitación parlamentaria de la LJCA se sustituyó en el art. 30 la expresión imperativa “deberá” por “podrá”, aunque el cambio hace referencia también al carácter potestativo del requerimiento previo, que deja de configurarse como requisito “sine qua non” para pasar a depender de la voluntad del interesado.
Así, el art.30 LJCA dispone lo siguiente:
“En el caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrádeducir directamente recurso contencioso-administrativo”.
A nuestro juicio, debe mantenerse la compatibilidad de ambas vías, administrativa y civil, y ello porque dado que el procedimiento contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho no se configura en la LJCA como un procedimiento especial, sino como un procedimiento general con algunas especialidades procedimentales, no tanto por razón del objeto de la pretensión procesal, como de la acción administrativa viciada contra la que se dirige, no existe razón para alterar la Jurisprudencia consagrada en la materia.
De esta forma, no encontramos obstáculo alguno en que sigan conviviendo lo que no es sino la sucesión del proceso contencioso-administrativo general, al que se han introducido ciertas especialidades, y vía interdictal civil.
Tampoco la LJCA deroga expresa ni tácitamente los preceptos en que se amparaba el recurso a la vía judicial civil y en particular a los interdictos, a saber, el art. 101 de la Ley 30//92 y el art. 125 de la LEF, pues la compatibilidad del recurso contencioso-administrativo con la acción civil contra la vía de hecho estaba ya reconocida con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva Ley.
Ni la LEC, posterior a la LJCA introduce especialidad alguna para las acciones interdictales dirigidas frente a vías de hecho de la Administración, lo que sin duda habría tenido lugar si hubiese estado en la mente del legislador excluir de la vía civil los recursos contra vías de hecho administrativas.
Pero la praxis es bien distinta y esta persona que escribe, introduciendo algunos retoques a este trabajo, escrito hace más de un año, les puede decir que aun cuando en su opinión teórica es clara la compatibilidad de ambas vías, contenciosa y civil, en la práctica siempre invoca la excepción de falta de Jurisdicción del Órgano Civil. Y lo cierto es que esta excepción de falta de Jurisdicción está siendo estimada por los Órganos Jurisdiccionales civiles, así podemos citar a título ejemplificativo el Auto de 4 de diciembre de 2000 del Juzgado de Primera Instancia N1 39 de Madrid o la Sentencia de 29 de enero de 2001 de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, Sección Primera.